對完善檢察官績效考評機制推動檢察工作科學發(fā)展的思考
提供者：配置組
發(fā)布時間：2011/08/14 12:00
莊河市人民檢察院   劉大剛
 
以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的科學發(fā)展觀，是我們黨從新世紀新階段黨和國家事業(yè)發(fā)展全局出發(fā)提出的重大戰(zhàn)略思想，是我們推動經(jīng)濟社會發(fā)展、加快推進社會主義現(xiàn)代化必須長期堅持的重要指導思想。促進社會全面進步是科學發(fā)展觀的內(nèi)在要求，檢察工作作為上層建筑和法治建設的一個重要組成部分，必須始終自覺以科學發(fā)展觀為根本指導方針。檢察機關全面落實科學發(fā)展觀，就是各項檢察工作都必須符合以人為本、統(tǒng)籌兼顧、機制創(chuàng)新和全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。隨著學習實踐科學發(fā)展觀活動的全面深入，我們深切地認識體察到長期以來形成的工作思路、體制機制、方法措施乃至績效評價上，有許多與科學發(fā)展觀要求不相適應的地方?？茖W發(fā)展觀對檢察工作的執(zhí)法理念、執(zhí)法方式、執(zhí)法效果等提出了新的更高的要求，現(xiàn)行的考評管理機制中一些不合理與不完善之處阻礙了檢察機關實現(xiàn)這些要求。必須實現(xiàn)對現(xiàn)有考評管理機制的揚棄，使之真正成為衡量工作的標準，成為推進工作的內(nèi)在動力。
一、 科學發(fā)展觀是檢察工作長期的根本指導思想
科學發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。而深入貫徹落實科學發(fā)展觀，就要求我們積極構(gòu)建社會主義和諧社會。社會和諧是中國特色社會主義的本質(zhì)屬性。科學發(fā)展和社會和諧是內(nèi)在統(tǒng)一的。沒有科學發(fā)展就沒有社會和諧，沒有社會和諧也難以實現(xiàn)科學發(fā)展。構(gòu)建社會主義和諧社會是貫穿中國特色社會主義事業(yè)全過程的長期歷史任務，是在發(fā)展的基礎上正確處理各種社會矛盾的歷史過程和社會結(jié)果。要通過發(fā)展增加社會物質(zhì)財富、不斷改善人民的物質(zhì)、文化和精神生活，又要通過發(fā)展保障社會公平正義、不斷促進社會和諧。實現(xiàn)社會公平正義是發(fā)展中國特色社會主義的重大任務。而檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關，“強化法律監(jiān)督，維護公平正義”是其工作主題，這對于構(gòu)建社會主義和諧社會有著重要作用，因而科學發(fā)展觀應當是檢察工作長期的根本指導思想。完善落實科學發(fā)展觀的體制機制保障，加強和改進檢察工作。強調(diào)加大工作力度、提高執(zhí)法水平，依法獨立、正確、充分行使檢察權，有效實施法律監(jiān)督，把公正執(zhí)法作為檢察工作的靈魂擺在首要位置，這是社會主義法治理念和構(gòu)建社會主義和諧社會對檢察工作的必然要求。為促進各項檢察職能得以充分發(fā)揮，就須加強制度建設，健全、完善考目標考評管理機制，深入研究以保障辦案質(zhì)量、效率評估為主的這種專門的規(guī)范化管理體系，通過對案件的質(zhì)量、效率進行全面管理，才能為落實科學發(fā)展觀的要求提供制度保障。
高檢院頒布的《人民檢察院基層建設綱要》明確要求：“以考核干警能力、績效為核心，探索建立能級管理機制。在明確內(nèi)設機構(gòu)和崗位職責的基礎上，分類分級明確工作目標，以動態(tài)考核為主，定性與定量相結(jié)合，實行全員能力和績效考核，獎優(yōu)罰劣”。而檢察官績效考評機制不系統(tǒng)、不規(guī)范、不科學是檢察系統(tǒng)存在的普遍問題，這已成為制約檢察工作創(chuàng)新發(fā)展的瓶頸。為此，筆者結(jié)合目前績效考評的現(xiàn)狀，就建立健全檢察官績效考評機制談談個人意見。
二、現(xiàn)行績效考評機制存在的問題
現(xiàn)行考評機制基本方式是年終集中對檢察干警一年來的德、能、勤、績、廉表現(xiàn)進行評定。采取的程序主要是個人總結(jié)或述職、自評等次、民主評議、民主推薦、主考人員提出考核等次、考評委員會審定并確定考核等次。這種考評辦法在一定程序上調(diào)動和發(fā)揮了干警的積極性、主動性和創(chuàng)造性，推動了檢察工作的發(fā)展。但是，隨著時間的推移和形勢的發(fā)展，原有的績效考評機制已經(jīng)越來越不適應新時期檢察工作的發(fā)展，也不適應干警思想觀念的轉(zhuǎn)變。造成了干警工作壓力不足，人浮于事，效率低下，辦案質(zhì)量不高，責任意識淡薄，愛崗敬業(yè)精神缺乏，好人主義盛行，不但沒有達到以考評促工作、促發(fā)展的目的，而且損傷了一部分有上進心的干警的工作積極性，使原本優(yōu)秀的干警逐漸變得平庸，原來平庸的干警變得更加消極，最終會給檢察事業(yè)的發(fā)展帶來損害。其主要弊端包括：一是缺乏檢察專業(yè)特點?！稒z察官考核暫行規(guī)定》幾乎是參照國家公務員考評辦法而制定的，行政工作綜合性強。而檢察干警從事的主要是辦案工作及法律監(jiān)督工作，具有很強的專業(yè)性、業(yè)務性。僅僅用優(yōu)秀、稱職、不稱職三個等次來衡量其才德表現(xiàn)和工作實績，是很難做到客觀公正的。二是缺乏定性和定量的評價指標。檢察干警的主要工作是辦案，辦案的數(shù)量、質(zhì)量、效率、效果體現(xiàn)著干警的工作成效?，F(xiàn)行的考評標準規(guī)定得較籠統(tǒng)，只是原則性的要求，缺乏定性和定量的評價指標，無形中使考評成了每年必搞的一項形式性的工作，實際效果不大。三是缺乏全面、系統(tǒng)。雖然檢察官考核把考評分為平時考核和年度考核，但由于平時考核規(guī)定得非常簡單，許多院基本未開展，即使開展了，年終檢查督促也甚少，只是形式上、應付式的單一的年度考核。從而，導致干警履行職責是否到位，辦案是否依法、公正、文明，組織上無法真正掌握，干警執(zhí)法辦案中存在的問題不能及時預防，發(fā)生了問題也才去追究責任。四是缺乏客觀性、公正性。過去的年度考核中，優(yōu)秀的評選基本采取民主測評，黨組決定來確定，沒有實行分類、分層次評選，形式上的民主測評受到人緣、印象的影響，缺乏客觀性、公正性。五是缺乏激勵作用。以往的考評由于硬性指標不明確，只要沒有受到違法違紀的處理，即使工作業(yè)績平平也會被評為稱職，工資也會得到正常晉升。根據(jù)民主測評確定的優(yōu)秀，實際上夾雜著較多的人情關系和印象因素，往往評出的優(yōu)秀不能服眾。
三、構(gòu)筑檢察機關考核評價機制的指導思想和原則
科學確定考核各項業(yè)務工作的指標體系，改進考評辦法，確立正確的執(zhí)法導向，更好地實現(xiàn)辦案數(shù)量、質(zhì)量和效果的有機統(tǒng)一。要建立、完善符合檢察工作發(fā)展規(guī)律、符合社會發(fā)展要求、體現(xiàn)檢察工作特色的考核評價機制，應遵循以下原則：
    1、以人為本原則。黨中央明確提出要“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀”，檢察干警是檢察工作中最具有決定性的因素。建立考評機制時要注重人在結(jié)果產(chǎn)生之前所付出的努力程度，全面分析各項工作的難易程度和人力投入的多少，不能一味以部門為單位簡單地把結(jié)果作為衡量的標準，從而促進檢察資源的優(yōu)化配置。
2、客觀公正原則。在制定考評指標時，應堅持實事求是的態(tài)度，應注重指標的科學性、公正性、嚴肅性，使考評結(jié)果起到相應的激勵、引導、促進作用。
    3、整體效能原則。在建立指標體系時應盡量反映各項工作的各個層次和各個方面，既要重點突出，又不能顧此失彼；既要重定量指標，又不能輕定性指標；既要重視直接影響，又不能輕視間接影響；既要重視近期目標，又不能輕視長遠目標。應注意各部門之間的相互關聯(lián)制約、協(xié)調(diào)配合，促進各方面齊頭并進、協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)整體效能最大化。
    4、動態(tài)反饋原則。實施過程中，應建立動態(tài)考核的制度，隨時發(fā)現(xiàn)、掌握工作與人員的優(yōu)勢與不足，及時反饋到日常管理中，適時、有效調(diào)控，發(fā)揮優(yōu)勢，彌補不足。
   5、持續(xù)長效原則。應著眼于檢察工作的長遠建設規(guī)劃，保持主要的考評標準在一定時期內(nèi)相對穩(wěn)定，具有長期指導性，保障工作持續(xù)深入健康地發(fā)展。
    四、構(gòu)建檢察官新績效考評機制的目的
構(gòu)建績效考評機制是加強業(yè)務能力建設的必然要求。能力建設事關檢察工作發(fā)展，業(yè)務能力的提高一靠學習、二靠實踐。創(chuàng)建合理的機制要靠在工作實踐中發(fā)現(xiàn)問題并針對問題，改進工作，提高效率，創(chuàng)造佳績。在績效考評中通過對辦案過程和結(jié)果的效能監(jiān)督，可以隨時發(fā)現(xiàn)干警執(zhí)法辦案中存在的偏差，及時進行懲戒、糾正，從而促進干警執(zhí)法能力和辦案水平的提高。改革現(xiàn)行考評制度是檢察工作發(fā)展的需要。目前，制約基層院檢察工作進一步發(fā)展的主要問題有：一是各別干警的綜合素質(zhì)還不能完全適應新時期檢察工作的需要，執(zhí)法水平有待提高，個別干警法律功底薄弱，存在吃“老本”的現(xiàn)象，知識結(jié)構(gòu)有待改善。二是觀念落后。有的干警工作沒有危機感，工作只求過得去不求過得硬，辦案重數(shù)量輕質(zhì)量、重實體輕程序、重經(jīng)濟效果輕法律效果。三是管理機制落后。制度多，但是執(zhí)行乏力，實際效用差，對干警履行職責是否到位的評價仍然局限于憑印象和群眾關系上，缺乏客觀公正的評價標準，干警的工作積極性得不到有效的調(diào)動，這些問題已長期制約著基層院工作的進一步發(fā)展。新時期、新要求需要我們進行機制創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，打破過去“吃大鍋飯”的管理模式，建立責、權、利相統(tǒng)一，能充分調(diào)動干警主觀能動性的績效考評機制，以便為檢察工作再上新臺階提供強大的動力支持。
五、構(gòu)建檢察官新的績效考評機制的要求                績效考評機制應改變以往個人自評、群眾評議、領導決定的考評模式，集中體現(xiàn)定性與定量、過程與結(jié)果、客觀與公正相結(jié)合的新理念、新要求。
1、要解放思想、更新觀念。不可否認，傳統(tǒng)意義上的管理方式對檢察機關的發(fā)展起到過重大作用，但同時也逐漸暴露出不適應和滯后的情況。因而，積極借鑒現(xiàn)代科學的管理方法和手段，大膽改革檢察機關傳統(tǒng)管理模式非常必要。建立新的績效考評機制，不僅是一種管理方式的改革，更重要的是可以改變干警頭腦中的陳舊觀念，工作不講質(zhì)量和效率、奉行好人主義等將被新的考評方式逐漸破除。工作有危機感、獎優(yōu)罰劣、辦案數(shù)量與質(zhì)量并重、打擊犯罪與保護人權并重等全新要求，通過新的績效考評可以得到倡導和樹立。
2、要結(jié)合檢察工作實際。新的績效考評機制必須與檢察機關的實際相結(jié)合，突出基層檢察院特色，在法律規(guī)定和《人民檢察院基層建設綱要》的框架內(nèi)，努力找準結(jié)合點和切入點，以實現(xiàn)推動檢察工作創(chuàng)新發(fā)展，讓廣大干警滿意的最終價值追求。
3、要注重實效。不能把新的績效考評機制束之高閣，而必須溶入具體的辦案中和日常工作中，不能搞前緊后松、有名無實，而必須始終如一，不斷規(guī)范和完善。通過標準彌補空隙，完善不足，不斷深化細化，做到工作流程更其清晰，過程控制更到位，績效評價更科學，使辦案質(zhì)量和執(zhí)法水平不斷提高。
4、要營造良好的工作氛圍。推行績效管理，加大對干警或部門的工作有創(chuàng)新、出亮點的褒獎力度，增強全院干警開拓創(chuàng)新意識。以新的績效考評機制，構(gòu)筑檢察機關新的發(fā)展平臺，全面推進基層院規(guī)范化建設。
六、構(gòu)建檢察官新的績效考評機制的建議
實施績效考評，應突出強調(diào)工作能力和工作實績兩個方面，采取定性與定量相結(jié)合、過程與結(jié)果相結(jié)合的評價方式，客觀、公正、及時地反映出干警德、能、勤、績、廉的現(xiàn)實表現(xiàn)。
1、規(guī)范嚴格，分類合理。在科學界定工作職責的基礎上，全面貫徹落實《人民檢察院基層建設綱要》，以構(gòu)建科學化、制度化考核評價體系為目標，突出“強化法律監(jiān)督，維護公平正義” 的檢察工作主題，落實“加大工作力度，提高執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量”的總體要求，推進業(yè)務建設、隊伍建設和信息化建設相結(jié)合的長效管理機制。干警的才德表現(xiàn)和工作實績的考評可由三個大項來組成，即思想政治、工作能力和工作業(yè)績。思想政治具體包括榮譽、職業(yè)紀律、工作態(tài)度；工作能力包括學歷、業(yè)務培訓、理論研究；工作業(yè)績主要由兩個方面的情況來決定，一是上級院目標考評，主要以上級業(yè)務部門對下級業(yè)務部門的年度考核結(jié)果來檢測。二是日常工作考評。
2、量化考核，注重績效。全面實行工作目標量化考評制度，初步實現(xiàn)由人管人到由制度管人、管事的轉(zhuǎn)變。主要以干警辦案的數(shù)量、質(zhì)量、效率和工作創(chuàng)新成果來檢測。每個大項分解成若干定性的考核指標，予以量化，量化分值由完成該項指標的難易程度和工作的辛苦程度，并結(jié)合多數(shù)干警意見來確定，采取單項累加的方法，得出干警的工作考評分，以所得考評分的多少來直觀反映干警的工作成效。形成以工作數(shù)量為載體，以工作質(zhì)量為核心的工作評價體系。
 3、聯(lián)系實際，獎優(yōu)罰劣?？荚u結(jié)果與干警的切身利益相結(jié)合，績效考評必須與干警的切身利益掛鉤，否則，很難得到干警的認同和積極參與。首先，要與待遇掛鉤。干警因違法違紀，造成一票否決，當年工資以外的所有待遇應全部取消。其次，與職稱掛鉤。干警所辦案件多次出現(xiàn)質(zhì)量問題的，年度考評應確定為不稱職，同時應提請有關部門降低其法律職稱。再次，與評優(yōu)評先掛鉤。干警全年所得的績效考評分低于全院平均數(shù)的不能被評為先進和優(yōu)秀。此外，還應實行末位淘汰制。年度考評列全院各項目標考核倒數(shù)第一的，平時表現(xiàn)群眾公認是最差的，應實行末位淘汰，離崗培訓，經(jīng)三次考試考核不過關的，應勸其辭職或調(diào)離檢察機關。
 
 
2009年8月19日