11月28日，中共中央政治局通過(guò)了最新的司法改革報(bào)告，從發(fā)展社會(huì)主義民主政治、加快建設(shè)法治國(guó)家的戰(zhàn)略高度，對(duì)司法體制改革作出了戰(zhàn)略部署。依照公開(kāi)披露的消息來(lái)看，此輪改革的重點(diǎn)將是加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約，具體包括司法職權(quán)重新配置、規(guī)范司法行為、政法經(jīng)費(fèi)保障、落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)政策、政法隊(duì)伍建設(shè)等方面。

　　其中，在司法經(jīng)費(fèi)保障方面，本報(bào)從知情人士處獲得的消息顯示，以后法院的經(jīng)費(fèi)將由中央財(cái)政專項(xiàng)確定，解決基層法院的經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題，從而開(kāi)始打破司法經(jīng)費(fèi)由地方保障的格局，逐步化解司法的地方化難題。

　　但是，此番改革的突破不止于此，上述曾參與報(bào)告起草的人士表示，報(bào)告在司法職權(quán)配置等方面也做出很多的調(diào)整。

　　消息人士透露，報(bào)告對(duì)于我國(guó)的人權(quán)保護(hù)有諸多的制度設(shè)計(jì)，原計(jì)劃在奧運(yùn)前期出臺(tái)，但由于冰災(zāi)、地震的爆發(fā)，報(bào)告才延后至11月通過(guò)。但也正因此，報(bào)告顯露出對(duì)人權(quán)的偏重。

　　職權(quán)配置調(diào)整三大方面

　　上述消息人士介紹說(shuō)，依照司法改革的草案，在職權(quán)配置方面的改革將包括勞教制度的調(diào)整，檢察院自偵案件的調(diào)整，看守所管理制度的調(diào)整等三個(gè)大的方面。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，由于其未經(jīng)審判即限制人身自由的特點(diǎn)，勞教制度受到很多專家學(xué)者的質(zhì)疑。北京理工大學(xué)教授胡星斗長(zhǎng)期呼吁取消勞教制度。胡教授告訴記者，勞動(dòng)教養(yǎng)制度主要的依據(jù)是1957年8月3日國(guó)務(wù)院公布實(shí)施的《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》以及1979年由國(guó)務(wù)院公布施行的補(bǔ)充規(guī)定和1982年由國(guó)辦轉(zhuǎn)發(fā)的試行辦法。

　　顯然，一個(gè)決定實(shí)施半個(gè)世紀(jì)，一個(gè)試行辦法試行20多年，已難以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。

　　職權(quán)調(diào)整改革的第一項(xiàng)內(nèi)容就是，司法改革報(bào)告草案將此項(xiàng)權(quán)力移交調(diào)整到法院來(lái)行使，以確保這項(xiàng)權(quán)力的行使更加規(guī)范化。

　　此外，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，我國(guó)的檢察院長(zhǎng)期享有對(duì)部分刑事案件的偵查權(quán)，其中包括經(jīng)濟(jì)犯罪和職務(wù)犯罪的案件。對(duì)于公安機(jī)關(guān)偵查的案件，可以由檢察院進(jìn)行法律監(jiān)督，但是對(duì)于檢察院的自偵案件，則長(zhǎng)期缺乏必要的制度性限制。

　　司改草案在職權(quán)調(diào)整方面的第二項(xiàng)調(diào)整就是提出應(yīng)該將此項(xiàng)權(quán)力從檢察院剝離開(kāi)，改由公安機(jī)關(guān)或者別的機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)施。

　　近年來(lái)，我國(guó)爆出大量的刑訊逼供案件，這些案件主要發(fā)生在看守所，在佘祥林案、聶樹(shù)斌案中，都曾出現(xiàn)刑訊逼供的情形。2006年，最高人民法院副院長(zhǎng)張軍在總結(jié)了導(dǎo)致錯(cuò)殺和可能錯(cuò)殺的冤錯(cuò)案件后，也曾提出其中多數(shù)存在刑訊逼供的問(wèn)題。

　　在我國(guó)，看守所作為主要的羈押場(chǎng)所，由同級(jí)公安機(jī)關(guān)管理。在偵查、羈押、改造主體一體化的管理模式下，看守所對(duì)偵查機(jī)關(guān)的訊問(wèn)活動(dòng)缺乏有效的監(jiān)督。許多學(xué)者提出，為了體現(xiàn)程序公正和控辯平衡，必須做到偵查權(quán)和羈押權(quán)的分權(quán)與制約。

　　針對(duì)此問(wèn)題，司法改革報(bào)告草案提出，看守所由公安機(jī)關(guān)管理的現(xiàn)狀需要改革，應(yīng)將看守所的管理移交到司法部（局）體系之下，這就是職權(quán)調(diào)整的第三項(xiàng)內(nèi)容。

　　在此基礎(chǔ)之上，司法改革草案提出，檢察院主要專心做法律監(jiān)督建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約的目標(biāo)，其中包括對(duì)法院的監(jiān)督和對(duì)于司法系統(tǒng)其他部門的監(jiān)督。

　　加強(qiáng)政法經(jīng)費(fèi)保障的緊迫性

　　這次司法改革對(duì)于基層法院的經(jīng)費(fèi)保障提出了由中央統(tǒng)一安排的方案，消息人士提出，此項(xiàng)改革措施不僅僅是為了擺脫司法的地方化難題，基層法院經(jīng)費(fèi)難題也具有很強(qiáng)的緊迫性。

　　近年來(lái)，全國(guó)各地法院由于建設(shè)大樓等原因欠下巨額債務(wù)的情況時(shí)有發(fā)生。比較著名的有四川珙縣法院審判大樓建設(shè)款1100余萬(wàn)，乃至“連辦公用的電費(fèi)都開(kāi)不起”的事件，河南省洛陽(yáng)市洛龍區(qū)法院辦公樓1600萬(wàn)欠款事件和西安閻良區(qū)法院拖欠審判大樓700萬(wàn)建設(shè)款事件。

　　其中，四川珙縣法院新審判大樓竣工投入使用后，幾乎所有和大樓工程有合作關(guān)系的材料供應(yīng)單位、施工單位都成為法院的債主?？傇靸r(jià)1200萬(wàn)元的審判大樓完工后，該院共欠銀行貸款、職工集資款、材料款、工程款等共計(jì)1100余萬(wàn)元。

　　河南省洛陽(yáng)市洛龍區(qū)法院曾建起了人均100多平方米的豪華辦公樓。大樓交付使用3年后，但工程款仍拖欠1600多萬(wàn)元，這其中包括300多萬(wàn)元的民工工資。為了討要自己的辛苦錢，被拖欠工資的民工們多次來(lái)到法院交涉。而陜西閻良區(qū)的欠款更引發(fā)民工寄賀卡討薪的事件。

　　此類事件一再發(fā)生，對(duì)于法院的權(quán)威性和公信力無(wú)疑造成極大的損害。

　　來(lái)自權(quán)威渠道的消息透露，一項(xiàng)法院基本建設(shè)債務(wù)問(wèn)題的調(diào)研報(bào)告已經(jīng)獲得中共中央最高層的批示，這份報(bào)告提出，我國(guó)各級(jí)法院的基本建設(shè)債務(wù)已經(jīng)高達(dá)94億。解決法院經(jīng)費(fèi)問(wèn)題已經(jīng)變得刻不容緩。

　　對(duì)于司法改革中的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，消息人士指出，此次報(bào)告使用的是“政法經(jīng)費(fèi)”的概念，顯然，經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的改革不僅僅是法院的問(wèn)題，可能還涉及到檢察院、公安局等其他司法部門。

　　多元糾紛解決機(jī)制三步走

　　除了已經(jīng)在司法改革報(bào)告中書寫的內(nèi)容之外，法院系統(tǒng)還在許多領(lǐng)域進(jìn)行改革的探索，也就是“做了沒(méi)說(shuō)”的內(nèi)容，其中比較重要的一項(xiàng)就是多元糾紛解決機(jī)制。

　　所謂多元糾紛解決機(jī)制，也就是說(shuō)在現(xiàn)有的通過(guò)法院訴訟方式解決糾紛之外，尋找其他形式的糾紛解決辦法。在我國(guó)，比較常見(jiàn)的就是調(diào)解制度的完善。

　　“中國(guó)歷來(lái)重視和解、調(diào)解的文化傳統(tǒng)?！?008年11月14日，在北京召開(kāi)的多元糾紛解決機(jī)制國(guó)際研討會(huì)上，最高人民法院常務(wù)副院長(zhǎng)、一級(jí)大法官沈德詠表示，中國(guó)人以“和為貴”的態(tài)度對(duì)待糾紛，喜歡訴訟外解決糾紛，所以中國(guó)的調(diào)解機(jī)制一直傳承下來(lái)。

　　而在美國(guó)、歐洲，替代性糾紛解決（ADR）也有不同程度的發(fā)展。比如說(shuō)，美國(guó)1990年通過(guò)的《1990年美國(guó)司法改革法》和1998年通過(guò)的《美國(guó)ADR法》都對(duì)此做出不少規(guī)定。受美國(guó)影響，1999年英國(guó)公布的《民事司法改革報(bào)告》，也號(hào)召增加ADR的使用。2002年，歐盟也通過(guò)的《民事和商業(yè)案件ADR法》。

　　顯然，在司法審判之外，尋找包括調(diào)解、仲裁等方式的替代性糾紛解決機(jī)制，形成糾紛解決的多元機(jī)制，也是全球性的趨勢(shì)。

　　2007年初，最高法院成立了多元糾紛解決機(jī)制工作組，專門負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作的推進(jìn)。對(duì)于多元糾紛解決機(jī)制的推進(jìn)，沈德詠院長(zhǎng)提出了分三步走的改革設(shè)想。

　　其中，第一步是制定《最高人民法院關(guān)于建立健全多元糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》，在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)解決一些迫切需要解決的司法問(wèn)題。第二步是出臺(tái)政策規(guī)范，由執(zhí)政黨中央統(tǒng)一部署和實(shí)施，在全國(guó)范圍內(nèi)健全多元糾紛解決機(jī)制。第三步是完善法律法規(guī)，通過(guò)立法將多元糾紛解決機(jī)制納入到法制化的軌道。

　　上海浦東法院2006年就開(kāi)始了訴前調(diào)解的試點(diǎn)。

　　其基本做法是在立案審查階段，對(duì)部分民商事案件和刑事自訴案件，委托訴前調(diào)解員或者有關(guān)調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解協(xié)議經(jīng)法官審查后直接出具民事調(diào)解書，調(diào)解不成的，啟動(dòng)訴訟程序。這些被委托的調(diào)解員或者調(diào)解機(jī)構(gòu)跟法院之間是計(jì)件付費(fèi)關(guān)系，每個(gè)案件調(diào)解成功可從法院拿到60元，不成功30元。

　　對(duì)于這種多元糾紛解決機(jī)制，也有分析人士認(rèn)為，中國(guó)的種類比較少，主要以調(diào)解為主；這種方式還可能造成法院變相的甩包袱，避免或減少當(dāng)事人走訴訟程序，可能有損于當(dāng)事人的救濟(jì)權(quán)利。

　　本報(bào)獲悉，《最高人民法院關(guān)于建立健全多元糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》已經(jīng)起草了第五稿，正向各地法院征求意見(jiàn)之中。12月2日，全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)還專門針對(duì)人民調(diào)解的立法在上海召開(kāi)了座談會(huì)。

　　調(diào)解不成 法官應(yīng)回避

　　推進(jìn)多元糾紛解決機(jī)制，特別是調(diào)解機(jī)制，在這個(gè)前述國(guó)際研討會(huì)上，沈德詠院長(zhǎng)提出要規(guī)范和完善調(diào)解程序，確保調(diào)解協(xié)議的自愿性和合法性。

　　“法官在庭前參與調(diào)解的案件，調(diào)解不成的，該法官一般不宜參與該案的后續(xù)審理?！痹谕晟普{(diào)解程序方面，有很多的工作要做，沈德詠提出“法官作為調(diào)解和作為裁判者兩個(gè)角色的沖突協(xié)調(diào)問(wèn)題”要重點(diǎn)注意。由于我國(guó)各級(jí)法院存在不少審判員經(jīng)常以調(diào)代審、多調(diào)少判的現(xiàn)象，沈德詠的這個(gè)意見(jiàn)顯得非常重要。

　　“調(diào)解方案應(yīng)以當(dāng)事人提出為原則，法官提出為例外。”對(duì)于調(diào)解方案，沈德詠提出，調(diào)解方案應(yīng)以當(dāng)事人提出為原則，法官提出為例外。要避免法官提出自己的調(diào)解方案之后，一味的去說(shuō)服、強(qiáng)迫當(dāng)事人接受其提出的處理方案。

　　如果讓充當(dāng)調(diào)解者的法官繼續(xù)審理同一個(gè)案件，當(dāng)事人就會(huì)擔(dān)心因?yàn)樽约涸谡{(diào)解中如果不接受法官提出的調(diào)解方案，法官可能會(huì)做出對(duì)自己不利的判決。沈德詠提出，這么做有違當(dāng)事人的自愿原則，也有損法院和法官的形象，也是造成當(dāng)事人不自愿履行調(diào)解協(xié)議的重要原因。

　　調(diào)解應(yīng)該尊重當(dāng)事人的自愿性，避免強(qiáng)制調(diào)解，否則將在執(zhí)行階段帶來(lái)極大的困難。北京市某區(qū)法院很早就進(jìn)行了調(diào)解的試點(diǎn)。但是有數(shù)據(jù)表明，該法院調(diào)解的案件，當(dāng)事人不愿自行執(zhí)行，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的數(shù)量不斷上升。這個(gè)數(shù)量甚至超過(guò)了該法院訴訟案件的申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行數(shù)量。

　　對(duì)此，沈德詠提出，只有依靠較為準(zhǔn)確的事實(shí)提出處理方案才經(jīng)得起時(shí)間的考驗(yàn)，才能減少當(dāng)事人的反悔，真正達(dá)到案結(jié)事了的目的，沈德詠表示。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道