涉法涉訴信訪工作是新時期信訪工作的重要組成部分，有效解決這部分信訪問題，對于推進司法公正，化解矛盾糾紛，維護和諧穩(wěn)定具有重要意義。然而，從目前整體工作形勢看，涉法涉訴信訪工作秩序正面臨嚴峻挑戰(zhàn)，纏訪、鬧訪、越級訪等非正常上訪問題日漸增多，非法聚集、圍堵、沖擊黨政機關等違法違規(guī)行為不斷發(fā)生，并有愈演愈烈之勢，據(jù)不完全統(tǒng)計，僅2008年一年，我縣涉法涉訴信訪工作中發(fā)生的無理纏訪、越級訪、鬧訪等非正常上訪問題就占全部涉法涉訴信訪案件的40%。與之不協(xié)調(diào)的是，目前我國對非正常訪尚無明確的法律處罰依據(jù)，《信訪條例》和《治安處理法》中僅就部分行為作了列舉，可操作性較弱。認真解決這一問題，通過深入基層，與部分政法機關干部和干警座談討論；走訪群眾，與部分涉法上訪人當事人溝通交流；回顧反思，總結(jié)近年來處理涉法涉訴信訪問題的經(jīng)驗教訓，對我縣涉法涉訴非正常訪行為的表現(xiàn)形式及成因進行了深入調(diào)研，提出了解決問題的對策措施。

一、非正常上訪的行為的表現(xiàn)形式和危害

（一）違法擾亂信訪秩序。在涉法上訪中，一些當事人違反國家法律法規(guī)及行政規(guī)章有關規(guī)定，對國家形象及利益、集體利益及其他公民合法權益構(gòu)成不利影響或?qū)覚C關工作秩序、社會公共秩序、公民正常的生產(chǎn)秩序造成妨害。比如，一些當事人在信訪場所或其他公共場合公然辱罵、毆打工作人員；聚眾圍堵、沖擊國家機關；違法集會、游行；向境內(nèi)外媒體或者各類組織發(fā)布有關信訪事項的虛假信息，誹謗國家機關及其工作人員；攔截公務用車，堵塞道路，妨礙交通管理秩序；以自殘、自殺相要挾，逼迫有關單位滿足其信訪要求；以進入居所或者其他方式干擾國家機關工作人員正常生活等等。

（二）無理纏訪。這部分上訪者多半不會采取過激甚至違法手段擾亂信訪秩序，但是他們懷有一種“不達目的誓不罷休”的“信訪愚公”精神，盡管所反映的問題已經(jīng)得到了依法解決和合理答復，但只要不能滿足其要求，就會一而再、再而三的到各級信訪部門上訪告

狀，甚至把上訪當成了職業(yè)。其表現(xiàn)形式主要有賴訪、困訪、跟訪和怨訪四種。

（三）越級上訪。一些上訪人不到有管轄權的基層執(zhí)法部門上訪，而是到該部門的上級部門或上級黨委、政府直至中央上訪。其目的就是希望引起上級部門和有關領導重視，給辦案單位施加壓力，迫使辦案單位滿足其要求。越級上訪行為與無理纏訪往往結(jié)伴而生，多數(shù)纏訪者都有過越級進京上訪經(jīng)歷，其表現(xiàn)形式也同纏訪問題極為相似。

二、非正常上訪行為的成因

（一）信訪人主觀因素。一是個人主義極度膨脹。一方面，一切以個人得失為標準，對于于己不利的觀點和要求不論是否合理合法均不接受。另一方面，有的非正常上訪人，起初確實有理，擔當其訴求在黨委、政府幫助下得以解決，本人的利益得到了維護，隨后貪欲開始膨脹，企圖利用上訪得到更多的利益，最終由有理訪變成了無理非正常訪。二是法制觀念淡薄。目無法紀是非正常訪者共同特征。此類人群多數(shù)文化水平低，法制觀念淡薄。對于政法機關依法作出的處理決定難以理解，對于辦案人對其進行的法律宣講、解釋置若罔聞。無視信訪法律法規(guī)對信訪程序做出的規(guī)定，不按照規(guī)定程序和方式上訪，采用無理取鬧的種種手段要挾各級組織，給黨和政府施壓。三是思想認識偏激。不能正確看待對于自身不利得事情，片面夸大社會的陰暗面，毫無根據(jù)地認為司法機關其工作人員腐敗不公，對案件處理結(jié)果稍有不滿就胡亂猜測，僅憑個人臆斷或道聽途說就上訪告狀。四是“清官”情結(jié)。傳統(tǒng)的思維習慣使得百姓更傾向于找政府、找領導，通過行政命令的途徑來解決訴求，而不習慣于通過司法途徑加以解決。即便到法院打官司，如果感覺裁判結(jié)果不公，即使該裁判已生效，也會到黨委或行政機關去申訴和上訪，企望遇到一位英明的領導作出“正確”的批示，改變法院已經(jīng)生效的判決。而如果法院的生效判決果真在該“清官”干預下變成了結(jié)果，則涉訴當事人嘗到了甜頭，又會激勵更多的當事人前赴后繼不斷上訪申訴。這樣就會形成“當事人上訪—‘清官’干預—法院改判—當事人上訪……”的信訪不信法的惡性循環(huán)。

（二）信訪工作客觀因素。第一，對非正常訪行為缺乏有效的約束機制。一是“終審不終”問題導致當事人反復上訪、纏訪。二是對于不構(gòu)成違法的纏訪、鬧訪、越級訪行為如何處理，我國現(xiàn)行法律尚無明確規(guī)定，給非正常上訪行為提供了可乘之機。三是監(jiān)督多元化的負效應。第二，上級多方交辦并且把關不嚴，導致信訪問題久拖難決。除了各級政法部門外，各級黨委、人大、政府等部門都在接待受理涉法涉訴信訪案件。這些部門接訪之后，大都直接將案件以分流、交辦、督辦等形式交由具有管轄權的各級政法部門處理，對于案件辦理過程的監(jiān)督往往局限于聽匯報，既沒有直接處理的全力，也沒有嚴格的工作程序和責任。第三，信訪重壓之下基層無奈向上訪人妥協(xié)，助長了上訪勢頭。由于上級部門的重視，不斷向下級部門施壓，部分案件具體情況，籠統(tǒng)要求其必須將信訪總量控制在一定范圍內(nèi)，或者必須在規(guī)定期限內(nèi)結(jié)案息訪等，導致基層部門信訪壓力驟增。第四，只求一時穩(wěn)控，從根本上解決問題措施不足。一遇有重大會議活動，各地、各部門迫于工作壓力，往往投入人力、物力財力將上訪人從北京或省里接回穩(wěn)控在當?shù)?，卻缺乏進一步化解矛盾的有效辦法和措施，僅僅是為了接訪而接訪，而不是為了解決問題而接訪。

三、處理非正常上訪行為的對策

解決非正常訪問題，規(guī)范信訪秩序，必須堅持標本兼治、多措并舉。

（一）依法嚴肅處置違法擾亂信訪秩序行為。工作中要注重把握四個原則：一是合法性原則。對于違法擾亂信訪秩序者，要嚴格按照有關法律法規(guī)和行政規(guī)章進行處置，特別是要注意避免出現(xiàn)變相非法拘禁行為，損害上訪群眾合法權益。二是初犯從輕處置原則。對初犯、情節(jié)輕微、危害不大或悔過態(tài)度較好的，重在教育，適度從輕。三是無理訪從重處置原則。對無理訪的累犯、性質(zhì)惡劣、危害較大以及屢教不改的，堅決依法從重處罰，并視情在媒體上公開曝光，起到警示作用。四是嚴重違法鬧訪行為不問事由原則。對于嚴重違法擾亂信訪秩序行為，不論是否屬于有理上訪，一律先依法處理，再解決問題。

（二）調(diào)整確立效率與公平并重的涉法涉訴信訪工作流程。在接處訪方面確立堅持以下三個原則：一是司法優(yōu)先原則。對于司法程序已經(jīng)終結(jié)、法律文書已經(jīng)生效的案件，或可以通過司法程序解決而當事人怠于行使權利的上訪案件，各級信訪工作人員除告知上訪人應當采取何種法律措施維護自身權益外，不應受理其上訪訴求，但控告司法人員執(zhí)法過程中違法違紀問題除外。二是初訪負責原則。信訪工作人員對于初訪案件不能只限于簡單受理、交辦，要認真登記建立上

訪人檔案，并充分了解案情，督促責任部門抓緊辦理或報告案件處理情況。要建立“誰負責督辦，誰受理案件，誰負責答復”的制度，增強信訪工作人員的責任意識。三是合力終結(jié)原則。對于已經(jīng)由信訪部門做出合理答復并結(jié)案的，就同一案件同一事實反復上訪的，信訪部門不重復交辦。此外，應建立區(qū)域性信訪網(wǎng)絡平臺，實現(xiàn)信訪信息資源共享。

（三）強化處理涉法涉訴信訪問題的法律制度建設。規(guī)范涉法涉訴信訪秩序的關鍵在于制度建設，應當通過不斷完善相關法律法規(guī)和規(guī)章，逐步建立起一套完備的涉法涉訴信訪制度體系，明確規(guī)定各方權利義務，落實工作程序規(guī)范化。當前，要通過法律制度建設，就要明確、解決以下五個問題：①越級上訪違法；②非法律程序違法；③統(tǒng)一處罰標準；④強制法律教育；⑤把穩(wěn)控納入法律范疇。

（四）推進司法文書說理式改革，強化源頭治訪。作為最終的裁決機關，司法的權威和公眾對司法的信任，是通過或者主要是通過法院的裁判文書實現(xiàn)的。裁判書應該是司法機關、司法人員與民眾交流并取得民眾信任的工具，這應該是裁判文書的基本功能。如果公眾不能夠通過裁判書看到法官的公正，不能夠通過裁判文書了解到法官之所以如此判決的道理，即便是面對正確的判決，因為不了解、不理解，公眾也會對法官的公正表示懷疑，對判決結(jié)果進行猜測，漸漸的失去對司法的信任。判決說理式改革的關鍵在于在判決書中腰充分闡釋法官在作出裁決時的全部思維活動，使閱讀者得以充分了解法官緣何采信某一證據(jù)或不予采信某一證據(jù)，因何種原因肯定一方當事人而否定另一方當事人，因哪些依據(jù)決定數(shù)量、金額、刑期的多少等等，凡是對當事人的實體和程序權利產(chǎn)生或可能產(chǎn)生影響的因素，在判決書中都必須予以體現(xiàn)。同時，說理式裁判書改革應當在政法系統(tǒng)推廣，除了法院，對于檢察院、公安機關作出的影響當事人程序和實體權利的一切法律文書，包括批準或不批準逮捕決定書、不起訴決定書、拘留決定書、罰款決定書等等，都應當采取說理式形式，減少當事人因不理解、不了解而產(chǎn)生不信任或不滿情緒。