論文提要
    當(dāng)前，居高難下的涉訴信訪態(tài)勢和個案平衡、特殊處理的行政化方式，已對人民法院發(fā)揮審判職能造成一定困擾，應(yīng)當(dāng)在加強工作機制研究、提高“解決”問題能力的同時，從法理上對涉訴信訪的性質(zhì)和成因作出“解釋”與分析，從而為制度建設(shè)的合理性和有效性提供支撐。本文嘗試從訴訟法理的角度，分析涉訴信訪的法律定位，提出：求決類信訪屬于訴訟程序內(nèi)的問題，但申訴除外，涉訴信訪的產(chǎn)生是訴訟過程中審判權(quán)與訴權(quán)制約失衡的表現(xiàn)；在探討誘發(fā)涉訴信訪的制度性因素后，整合現(xiàn)有的相關(guān)改革設(shè)想，提出應(yīng)強化程序內(nèi)的訴 權(quán)保障，并對申訴權(quán)利濫用進行制約，在訴權(quán)與審判權(quán)共同作用的制度框架下逐步解決涉訴信訪問題。

以下正文：
    引 言

    訴訟是各種權(quán)益訴求制度化表達(dá)的基本途徑，但是，隨著近年來大量社會矛盾進入司法渠道，針對人民法院裁判結(jié)果與司法行為的涉訴信訪持續(xù)增多，使法院裁判的確定性受到挑戰(zhàn)，并有司法問題信訪化之虞。經(jīng)過多年的綜合治理，高位運行的信訪態(tài)勢雖然總體上企穩(wěn)向好，但仍然是影響社會和諧穩(wěn)定、困擾法院工作的突出問題。特別是部分信訪案件長期游離于法定程序之外，采用個案平衡、特殊處理的行政化方式，不僅司法成本高昂、可持續(xù)性不足，從長遠(yuǎn)看也影響到司法審判在裁斷是非、維護秩序等方面功能的發(fā)揮。如何認(rèn)識和把握涉訴信訪的法律定位，理清訴訟與信訪制度的關(guān)系，并針對誘發(fā)涉訴信訪的制度性因素加以分析研究，是建立公正高效權(quán)威的司法制度、從根本上化解涉訴信訪必須面臨的重要課題。

    圍繞以上問題法院系統(tǒng)和學(xué)界展開了有益的探討。 本文擬在前述研究的基礎(chǔ)上，從訴訟學(xué)理的角度（主要是民事訴訟），探討涉訴信訪的法律定位、審判與信訪兩種制度的邊界及相互關(guān)系，分析實踐中引發(fā)涉訴信訪的制度性障礙，進而提出相關(guān)的改革構(gòu)想。

    一、涉訴信訪的法律定位

    （一）法律問題，還是非法律問題？

    依照憲法對法院職權(quán)配置的規(guī)定，只有法律問題才屬于審判權(quán)作用的范圍。所謂法律問題，一般是指屬于法律調(diào)整范圍、能夠納入司法領(lǐng)域通過訴訟程序來解決的法律糾紛，既包括由于法律所確認(rèn)的權(quán)利受到侵害或無法實現(xiàn)時提出的救濟訴求，也包括需要并可能通過司法裁決作出判斷的各種利益紛爭 。涉訴信訪是不是法律問題，取決于信訪事項是否具有“訴訟性”，即“可訴性”和“可司法”。

    從現(xiàn)有的概念看，涉訴信訪的基本內(nèi)涵是指與某一具體訴訟案件相聯(lián)系、要求人民法院完成某種訴訟行為的來信和來訪。 由概念提出的背景可知，涉訴信訪是為了與“大信訪”格局下的行政信訪及其他“涉法”部門的信訪工作相區(qū)別而提出的，這種區(qū)別的主要依據(jù)，就在于信訪訴求與具體訴訟案件和訴訟行為密不可分，具有“訴訟性”這一本質(zhì)屬性。由此，不僅使法院信訪與其他部門信訪區(qū)分開來，還進一步?jīng)Q定了涉訴信訪的外延，從而將法院傳統(tǒng)信訪分解為法律問題與非法律問題：

    1.與具體訴訟案件相聯(lián)系，并以請求人民法院實施一定訴訟行為為內(nèi)容的信訪事項。該類事項與保護當(dāng)事人實體權(quán)益有關(guān)，涉及訴訟法意義上的“訴”，是有關(guān)訴權(quán)保障的請求，可概括為求決類信訪，是真正意義上的涉訴信訪。實踐中一般包括：（1）要求起訴的告訴；（2）不服生效裁判的再審申請；（3）經(jīng)過審查、復(fù)查后被駁回的申訴；（4）執(zhí)行異議。

    上述信訪事項中，告訴、再審申請、執(zhí)行異議 具有“可訴性”，且有相應(yīng)的訴訟程序保障，理應(yīng)在法定程序內(nèi)處理。申訴則已經(jīng)窮盡了各種訴訟程序，是否還具有“可訴性”和“可司法”存在較大爭議。

    2.與具體訴訟案件有聯(lián)系，但不以啟動司法程序為目標(biāo)的信訪事項。此類事項與保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利的司法行為有關(guān)，但與決定訴訟能否成立的訴權(quán)無關(guān) ，因此，不具有訴訟的性質(zhì)，可概括為投訴舉報類信訪，類似于行政信訪，應(yīng)當(dāng)從通常泛指的涉訴信訪中剝離出去。主要包括：針對審判效率、審判作風(fēng)、不當(dāng)司法行為、司法禮儀等非訴事項的情況反映、檢舉、控告。

    該類信訪事項，雖然是法院信訪工作中不容忽視的方面，但一般經(jīng)受理能夠化解，或者移交其他部門處理，對法院壓力相對較輕 。

    從以上概念分析看，求決類信訪具有“訴訟性”，屬于法律問題，而投訴舉報類信訪僅與司法行為有關(guān)，不屬于法律問題。

    （二）訴訟程序內(nèi)的問題，還是訴訟程序外的問題？

    訴訟程序是解決法律訟爭的常規(guī)方式。在訴訟程序的啟動、發(fā)展和終結(jié)過程中，審判權(quán)與訴權(quán)構(gòu)成貫穿其中的一對權(quán)利，訴權(quán)依賴于審判權(quán)，審判權(quán)應(yīng)當(dāng)保障訴權(quán) ，審判權(quán)與訴權(quán)的共同作用，推動訴訟程序的發(fā)展和裁判結(jié)果的形成。無論審判權(quán)還是訴權(quán)的行使，都不具有隨意自行選擇的空間，而必須遵循程序法的規(guī)定。審判權(quán)與訴權(quán)制約失衡是導(dǎo)致制度失靈、形成信訪的重要原因。即：

    如果審判權(quán)缺乏訴權(quán)的制約，未能擔(dān)負(fù)起保障訴權(quán)的職責(zé)，就可能使本應(yīng)在訴訟程序內(nèi)正常解決的“訴”，通過程序外各種渠道，以“訪”的形式出現(xiàn)，進而與程序內(nèi)的運行方式發(fā)生沖突。例如，要求起訴、申請再審、執(zhí)行異議的信訪，雖然在形式上表現(xiàn)為“訪”，內(nèi)容則是要求訴權(quán)能夠得到具體行使和有效保護，性質(zhì)上屬于行使訴權(quán)的訴訟行為。其起訴權(quán)、再審申請權(quán)、執(zhí)行異議權(quán)已由訴訟法明確規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在訴訟程序內(nèi)保障實現(xiàn)。

    同樣，如果訴權(quán)缺乏審判權(quán)的制約，在獲得法定的程序保障后不能自我歸責(zé)，在訴訟終結(jié)后依然反復(fù)使用，甚至通過“訪”的渠道向?qū)徟袡?quán)施壓，則很難分清是訴訟程序內(nèi)外的問題。例如，經(jīng)過審查、復(fù)查后被駁回、依相同事由再次提出的申訴。

    其實，申訴的程序地位本來是清楚的。在民訴法試行期間，申訴屬于訴訟程序內(nèi)的審判制度，對申訴的復(fù)查是法院提起審判監(jiān)督程序的重要環(huán)節(jié)；民訴法正式實施后，申訴在訴訟程序內(nèi)的地位被申請再審取代，成為當(dāng)事人在程序外對生效裁判提出異議的渠道。由于立法規(guī)定申請再審只是引起審判監(jiān)督的方式之一，同時還存在法院依職權(quán)提起再審、檢察院抗訴等渠道，而申訴沒有時間、次數(shù)、受理機關(guān)、案件種類等限制，于是又通過各種監(jiān)督渠道返回訴訟程序之內(nèi)，形成與再審程序相互交織、并存的局面。

    可見，審判權(quán)與訴權(quán)能否相互制約，是訴訟程序內(nèi)防止因“訴”致“訪”的關(guān)鍵。審判權(quán)濫用，本應(yīng)在訴訟程序內(nèi)處理的要求起訴、申請再審、執(zhí)行異議等信訪就難以避免；訴權(quán)濫用，申訴信訪就會游走程序內(nèi)外，難以鎖定在訴訟程序內(nèi)加以解決。

    （三）可司法解決的問題，還是司法難以解決的問題？

    當(dāng)前司法實踐中，申訴是涉訴信訪的主體部分。從立法沿革可知，對生效裁判不服提出申訴并非新的問題，而是有著深厚傳統(tǒng)和習(xí)慣淵源的歷史現(xiàn)象，只不過在當(dāng)今社會轉(zhuǎn)型、利益沖突加劇的背景下，既有問題更加突出、擴散范圍更加廣泛，既有制度面臨的挑戰(zhàn)更加嚴(yán)峻。能否通過司法審判化解申訴信訪，不僅需要司法自身的努力，更需要其他權(quán)力機關(guān)和社會各方面的協(xié)同配合。依靠司法制度改革化解申訴信訪，主要面臨以下問題： 

    首先，三大訴訟法至今仍保留申訴規(guī)定，如果嚴(yán)格按照“權(quán)利法定”，申訴權(quán)實際上仍有其法律地位 。雖然民訴法在1991年修訂時有以“申請再審”取代“申訴”的意圖 ，但修訂后第一百一十一條仍然出現(xiàn)“按照申訴處理”字句，沒有把當(dāng)事人對原生效裁判的不服聲請全部納入到訴訟程序中解決，并且由于審查程序規(guī)則的缺失，司法實踐中兩者基本處于同等地位；2007年民訴法修正案雖然對再審申請權(quán)利進行訴權(quán)化改造，但仍然沒有直接規(guī)定當(dāng)事人不得再次以相同事由申請再審，有關(guān)司法解釋草案一度試圖對此申請規(guī)定“不予受理”，最終還是改為“可以按申訴處理” 。 

    其次，對憲法規(guī)定的申訴權(quán)與訴訟法中的申訴權(quán)利界定不清。筆者認(rèn)為，不能從憲法規(guī)定中當(dāng)然引申出訴訟法對申訴的保留，是對憲法政治性權(quán)利的落實和保護。憲法關(guān)于申訴權(quán)的規(guī)定，可以解釋為兩種不同性質(zhì)的權(quán)利，一種是政治參與、民主監(jiān)督的政治性權(quán)利，另一種是公民立足于保護自身合法權(quán)益而進行投訴的法律意義上的權(quán)利。前者“可視為實體性權(quán)利”，應(yīng)通過憲法權(quán)利保障程序救濟，不屬法院主管；后者屬于程序性權(quán)利，即一種“獲得權(quán)利救濟的權(quán)利” ，在訴訟法中已被具體化為訴權(quán)和各種訴訟權(quán)利。因此，訴訟法上申訴權(quán)的依據(jù)，是來自憲法上法律意義的申訴權(quán)，而非政治參與、民主監(jiān)督方面的政治性權(quán)利。

    第三，申訴權(quán)利的存在違反法理和審判權(quán)設(shè)置的目的，而且與再審制度沖突。依照“一事不再理”的法理規(guī)則，訴權(quán)通常僅可作一次行使，并隨著程序的展開而消耗，直至程序窮盡而歸于消滅 。裁判一經(jīng)確定，該案件的訴權(quán)即消滅。從審判權(quán)設(shè)置的目的看，審判權(quán)既是為了當(dāng)事人的利益，也是為了維護國家和社會公共利益，包括法律和訴訟程序的安定性。法院裁判作為當(dāng)事人和法院共同作用的結(jié)果，無論是法院還是當(dāng)事人等，都應(yīng)當(dāng)尊重。當(dāng)然，申請再審是法定例外，但是如果就同一事由反復(fù)行使，也是與其例外性、有限性的程序性質(zhì)相背離的。此外，申訴與再審制度都是由當(dāng)事人提出，針對法院生效裁判，并且目的都是通過再審程序糾正司法錯誤，因此，在訴訟法上沒有必要區(qū)分再審和申訴，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一歸入再審出程序 。

    二、訴訟制度與信訪制度的關(guān)系

    （一）司法職能的有限性與涉訴信訪

    審判權(quán)行使的重要方式是對糾紛作出裁判。所謂裁判，“裁”是一刀兩斷地解決，“判”是作出辨別是非的評價、判斷 。裁判以外，對權(quán)利的設(shè)定與配置，以及為權(quán)利的實現(xiàn)排除障礙和提供條件，一般屬于立法和行政的范疇。然而，由于立法的相對滯后，行政解決糾紛機制的萎縮，以及社會公眾利益訴求的寬泛性，司法職能有限性的問題越來越突出。

    首先，明確具體的法律規(guī)范是司法裁判的關(guān)鍵。由于社會的急劇變革，加劇了立法的滯后性，一定程度上限制了審判功能的發(fā)揮。如立法缺失、立法層次較低，不能滿足審判需要；法律規(guī)范過于原則，內(nèi)容歧義，導(dǎo)致裁判尺度不一；規(guī)范之間發(fā)生沖突或者與實踐脫節(jié)。以上法律適用的新情況新問題，導(dǎo)致實踐中存在著不敢判決、不敢說理、任意裁判或同案異判等現(xiàn)象，對涉訴信訪問題的產(chǎn)生起了一定作用。

    其次，涉訴信訪問題一定程度上也是社會治理失調(diào)的反映，部分與行政機關(guān)、基層政府解紛能力下降有關(guān) 。實踐中所反映的問題大多屬于社會變革引發(fā)的利益沖突，而不單單限于個體性利益矛盾。一方面，糾紛雙方在自身利益最大化的追求下，依靠思想教育或疏導(dǎo)解決糾紛的難度越來越大；另一方面，案件均起因于政策性問題，是政策形成過程中的社會沖突，本應(yīng)由政府職能部門處理但沒有得到處理。在利益訴求的寬泛性與法院職能的有限性等綜合因素作用下，涉訴信訪大量產(chǎn)生。信訪人表面上是在追究案件是否公正，實際是希望通過信訪解決住房、就業(yè)、福利待遇等生存問題，而這一社會救助和保障責(zé)任，已經(jīng)超出了司法的職能和責(zé)任范圍。

    （二）信訪解決方式引發(fā)的現(xiàn)實問題

    信訪制度的范圍一般僅限于行政信訪，但是由于涉訴信訪的現(xiàn)實存在與“大信訪”治理格局的現(xiàn)實需求，使得涉訴信訪案件納入到綜合治理的信訪渠道。綜合治理的“大信訪”格局，在彌補司法功能有限、司法資源匱乏以及司法能力不足等方面，確實起到了法院自身努力而難以達(dá)到的效果，是非常時期的非常措施。但是從科學(xué)發(fā)展的角度，必須對信訪解決方式引發(fā)的問題給予足夠認(rèn)識：

     1.不分層級“接訪、交辦”涉訴信訪案件導(dǎo)致的“信上不信下”現(xiàn)象增多。上訪人特別是上訪老戶對辦案法院或已對信訪問題做出過處理的單位缺乏信任感，信訪過程中逐步走向“信上不信下”，信訪部門級別逐步升高，向黨委、人大、政協(xié)等多個部門申告的現(xiàn)象普遍存在。而上級部門或因受各種因素限制，不可能對每起案件都進行復(fù)查，或者由于不能越過權(quán)限干涉司法，于是接訪后轉(zhuǎn)辦、交辦成為重要的處理方式。

    信訪的向上集中，表明信訪人對下級機關(guān)特別是基層組織信任的喪失，和對上級機關(guān)寄予信任與希望。但是，如果信訪人在上級機關(guān)上訪后問題不能得到解決，而只是交辦或轉(zhuǎn)辦，其失望之余對中央權(quán)威的認(rèn)同也可能會逐步下降。長此以往，進京上訪有成為中央權(quán)威流失的渠道。

    2.在信訪隨意性與裁判既判力沖突的博弈過程中，司法權(quán)威受到消解和沖擊。涉訴信訪起因于訴訟，表象是當(dāng)事人對審理過程或裁判結(jié)果不滿意，實質(zhì)是其利益訴求所致。從訴訟到信訪，一些在裁判過程中無法表達(dá)的利益訴求逐漸被提出并與其訴訟請求混雜起來，本來明確、具體、針對相對人的訴訟請求逐漸膨脹、異化，偏離起訴或申訴目的，但最終卻要求政府和法院來予以滿足。對于信訪人來說，啟動信訪沒有任何限制，或許還能達(dá)到改變或變相改變生效裁判的目的，因此成為其利益表達(dá)的理性選擇。人民法院一方面必須妥善處置上訪人可隨意啟動的信訪，一方面又必須維護程序性裁判的權(quán)威，陷入兩難而極為被動，有時只能回避已發(fā)生效力的裁判，不再辨析法律問題，實行個案平衡。

    3.對信訪人的傾斜保障使訴訟結(jié)構(gòu)失衡，動搖既有糾紛解決體制。對息訪目標(biāo)的追求，使法官在裁判或做息訪工作時必須考慮是否會導(dǎo)致信訪或其他潛在的不穩(wěn)定因素，尤其在重大會議、政治活動期間，裁判難度加大，難以及時審結(jié)。由于上訪的現(xiàn)實存在與潛在風(fēng)險，審判權(quán)對訴權(quán)的保障得到重視，一方面對糾紛解決產(chǎn)生正面影響，但另一方面，部分信訪缺乏理性和限制，使法官維持中立地位的難度加大，有時甚至需要在某些方面“妥協(xié)”或“主動應(yīng)對”，而如果另一方當(dāng)事人也加入信訪，裁判更加困難。對信訪人的傾斜保障，悄然打破了雙方當(dāng)事人的平等地位，平衡的訴訟結(jié)構(gòu)發(fā)生動搖。

    此外，在社會矛盾多元糾紛解決機制中，訴訟與人民調(diào)解、仲裁等都是被作為第三方解決模式而設(shè)計的，訴訟對其他糾紛解決機制具有監(jiān)督與支持的作用。訴訟制度功能的弱化，對整個糾紛解決機制帶來的負(fù)面影響也不容低估。

    （三）信訪解決方式訴訟制度的沖突

    司法與信訪都是當(dāng)前權(quán)利救濟與糾紛解決的機制，前者是訴訟解決，后者是非訴訟或訴訟外解決。在多元化糾紛解決機制中，訴訟解決絕不排除其他訴訟外糾紛解決渠道，但是，涉訴信訪工作與行政信訪救濟不同，基本上是為了平息已經(jīng)窮盡訴訟程序、通過其他監(jiān)督渠道返回或試圖返回訴訟程序的訴求所從事的活動。因此，本質(zhì)上是在訴訟程序外對訴權(quán)的再救濟，與訴訟制度是同一職能下兩種不同的工作機制，只不過由于缺乏規(guī)范指引和訴求是否合理的辨識標(biāo)準(zhǔn)及程序，在規(guī)范性、程序性、確定性上有所欠缺。實踐中除了部分案件能夠重回訴訟程序，通常需要輔以訴訟之外的手段才可能解決。

    近年來，信訪解決方式在對監(jiān)督審判權(quán)正當(dāng)行使、民意溝通和信息傳遞甚或糾紛處理等方面，發(fā)揮了獨特而重要的作用。但是，信訪活動作為信訪人行使權(quán)利的載體，本身沒有獨特的內(nèi)容，不能稱之為權(quán)利，所謂的“信訪權(quán)”實際只是對各種既定權(quán)利的籠統(tǒng)表述。以籠而統(tǒng)之、不加區(qū)別的方式構(gòu)建信訪救濟機制，必然與信訪所行使的某種既定權(quán)利的救濟機制發(fā)生重疊和碰撞，其結(jié)果不僅難以保證制度之間的和諧共融，還勢必增加制度運行的成本和難度，動搖相關(guān)機制的正當(dāng)性與權(quán)威性。 調(diào)和信訪與其他權(quán)利救濟機制間的沖突，關(guān)鍵在于結(jié)合具體信訪行為，合理界定作用范圍，使既存的、常規(guī)的權(quán)利保障和救濟機制切實有效地發(fā)揮作用。

    涉訴信訪問題的凸顯，顯示出現(xiàn)行司法救濟機制存在不足，特別是申訴信訪引發(fā)的終審不終、再審特殊程序普通化，應(yīng)當(dāng)成為制度改革的重點。從長遠(yuǎn)看，預(yù)防和減少涉訴信訪的根本途徑，只能是建立起公正高效權(quán)威的社會主義司法制度。實踐表明，絕對的公正只是一種理想的狀態(tài)，任何司法制度都不能保證其審理的全部案件完全正確。作為社會公正的最后一道防線，在司法之后不應(yīng)當(dāng)再有任何最后，否則會導(dǎo)致國家權(quán)力運作流程的紊亂和錯序。

    三、訴訟程序制度中引發(fā)涉訴信訪的主要問題

    （一）立案審查制度不能夠充分保障訴權(quán)的行使

    我國憲法沒有把訴權(quán)提升為一種憲法性權(quán)利，訴訟法則把案件是否可訴的決定權(quán)賦予法院，由法院依職權(quán)審查的方式來識別。訴權(quán)的行使要受訴訟法和法官自由裁量權(quán)的拘束，而不是只要符合法定條件，便產(chǎn)生相應(yīng)的法律效果，由此，對訴權(quán)的保障產(chǎn)生不利影響。

    首先，可訴范圍受到局限。有些應(yīng)當(dāng)受理的案件受行政法規(guī)或政策規(guī)定的限制無法立案：行政訴訟的受案范圍不包括抽象行政行為；一些新興糾紛出現(xiàn)，其權(quán)利往往無法從實體法的權(quán)利體系中找到相應(yīng)的規(guī)范，各地做法不一；特別是，“屬人民法院主管”的條文彈性很大，法院在各種因素壓力包括非法律因素的影響下，往往以該條款為拒絕受理的重要依據(jù)。

    其次，起訴條件較為嚴(yán)格。如要求當(dāng)事人與案件有直接的利害關(guān)系，排除了遺產(chǎn)管理人、清算組織等非利害關(guān)系人提起訴訟的可能性；要求有明確的事實與理由，但對事實和理由的主張什么程度才符合條件，沒有細(xì)化的法定依據(jù)，審查認(rèn)定的隨意性、主觀性很大，使一些符合起訴條件的案件被拒絕之門外。

    第三，法院司法功能弱化。受案范圍的限制已經(jīng)表明，司法并非糾紛的最終解決方式。事實上，許多深層次社會矛盾和沖突集中到法院，由于缺乏可資具體操作的法律法規(guī)，而且行政強制手段也未能解決，因此，超出法院目前的地位和能力范圍 ，法院常常采取“暫不受理”的方式，回避案件受理。當(dāng)然，也有法院只是簡單地告知當(dāng)事人該案不屬法院主管，而不作書面裁定，致使當(dāng)事人不能通過訴訟制度尋求解決，引發(fā)信訪。

    （二）審級制度不適應(yīng)糾紛解決的現(xiàn)實需要

    我國“兩審終審制為原則，審判監(jiān)督程序為補充”的審級制度確立于1954年《法院組織法》，隨著案件數(shù)量巨增和群眾對司法公正需求的提高，二審終審制權(quán)威性不足的問題越發(fā)凸顯。于是，審判監(jiān)督程序被頻繁適用，由“補充”性質(zhì)異化為事實上的“三審”，“上訴程序功能萎縮，審判監(jiān)督程序亢奮” ，導(dǎo)致終審不終。

    審判監(jiān)督程序是為糾正生效裁判錯誤而進行事后救濟的特殊程序，將兩審終審制與審判監(jiān)督程序捆綁在一起有以下缺陷：一是使審判監(jiān)督程序的事后救濟功能成為兩審終審制度運行的保障甚至前提，上下級法院之間權(quán)力的監(jiān)督制約建立在訴訟程序之后和審級制度之外，因而程序內(nèi)制約機制不健全，不利于及時糾正司法錯誤；二是審判監(jiān)督程序重在糾錯，大量終審判決進入審判監(jiān)督程序容易給人以誤導(dǎo)，且再審立案條件寬松，實際上把所有終審判決都置于“例外”程序的潛在攻擊之下 ，放大了公眾對司法不公的誤解；三是審判監(jiān)督程序雖然賦予了當(dāng)事人申請再審的權(quán)利，但畢竟還存在依托公權(quán)力的途徑，還需要經(jīng)過審查階段，不如上訴權(quán)所受到的程序保障充分。

    （三）再審程序啟動隨意

    當(dāng)前絕大多數(shù)的涉訴信訪都表現(xiàn)為不服生效裁判的申訴，而實踐中真正因為司法錯誤而必須改判的數(shù)量，并沒有與涉訴信訪的增長比例成正相關(guān)。在現(xiàn)行再審制度下，似乎人民法院作出的任何生效裁判均可受到申訴的質(zhì)疑，無論生效裁判由哪一級法院作出，無論生效裁判已作出多長時間，也無論已經(jīng)作出的生效裁判經(jīng)過多少次的再審和反復(fù)的處理，當(dāng)事人依然可以纏訴不止 。由此不僅損害了終審裁判的權(quán)威性，混淆了通常審判程序與再審程序的法律性質(zhì)，也使原本作為國家化解矛盾、平息爭端、維護穩(wěn)定的司法職能受到嚴(yán)重制約。如何在回應(yīng)群眾的申訴與維護司法終審權(quán)之間尋找到最佳結(jié)合點，有效遏制“不服即申、越級上訪、纏訪鬧訪”等觀念和傾向，是訴訟制度改革的主要使命。

    四、路徑選擇選擇與改革構(gòu)想

    （一）把握現(xiàn)實與可能，穩(wěn)妥處理改革面對的復(fù)雜局面

    一是暢通表達(dá)渠道和維護黨的權(quán)威之間的關(guān)系。完善涉訴信訪工作機制，既要看到涉訴信訪短期內(nèi)大量發(fā)生帶來的巨大社會壓力，也要承認(rèn)涉訴信訪在加強人民法院與群眾關(guān)系、反映審判工作情況和疏導(dǎo)不穩(wěn)定因素方面發(fā)揮的作用。在暢通信訪表達(dá)渠道的同時，可以參照訴訟法的做法，強調(diào)信訪的主管與級別、地域管轄問題，將涉訴信訪工作的重心逐步向與案件聯(lián)系更加密切、最終落實問題解決的基層轉(zhuǎn)移，減輕中央機關(guān)的壓力，扭轉(zhuǎn)類似“只有上級才能解決問題”“只有進京才能解決問題”的想法，切實維護上級的權(quán)威。

    二是維護司法權(quán)威和解決實際問題的關(guān)系。涉訴信訪案件往往涉及社會轉(zhuǎn)型期間的政策性問題或利益分配問題，在息訪過程中，解決上訪人實際困難也成為工作重點。很多上訪訴求本身不屬于或不宜于法院主管或管轄，法制建設(shè)及司法能力的現(xiàn)狀，也決定了法院不可能包攬全部糾紛解決。加強多元化糾紛解決機制建設(shè)，訴訪分離和加強社會保障制度建設(shè)是有益的選擇。

    三是集中治理和長久治理的關(guān)系。解決涉訴信訪問題，既要立足現(xiàn)在，也要著眼長遠(yuǎn)。集中治理模式在解決重點案件、短期內(nèi)遏制增長態(tài)勢等方面具有優(yōu)勢，在涉訴信訪高位運行情況下是現(xiàn)實可行的。但從維護執(zhí)政地位、建設(shè)法治國家的長遠(yuǎn)角度看，則必須著力于制度化和規(guī)范化建設(shè)。從集中治理走向制度化、規(guī)范化是一個漸進的過程，人民法院在做好審判工作，加強源頭預(yù)防的同時，探索訴訪分離、規(guī)范信訪秩序等工作機制是必要的。

    （二）以審判權(quán)與訴權(quán)制衡為目標(biāo)，完善相關(guān)訴訟程序制度

    1.著力構(gòu)建多元化糾紛解決機制，實現(xiàn)訴訟程序與非訴訟程序的合理分流。
司法功能的局限決定了法院主管范圍不能脫離法律和實際超前擴大，因此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建多元化糾紛解決機制實現(xiàn)案件合理分流。特別是應(yīng)加強行政性或?qū)ｉT性糾紛處理機制的建設(shè)，設(shè)置勞動爭議、醫(yī)療糾紛、環(huán)境糾紛、產(chǎn)品質(zhì)量糾紛等專門性糾紛處理機制，并作為訴訟程序的前置程序；強化社會組織和團體在糾紛解決中的作用，建立健全各種民間自治性組織、行業(yè)自治性組織和其他新型調(diào)解組織；探索訴訟途徑與行政調(diào)處、社會組織和團體調(diào)解相補充、相銜接、相配合的糾紛解決渠道，將社會調(diào)解組織，特是行業(yè)自治性組織和其他新型調(diào)解組織引入法院。

    2.重構(gòu)審級制度。

    民訴法修改后，再審案件的管轄上提一級，經(jīng)再審事由審查后，上級法院可以指定下級法院再審，而指定再審的案件隨著上級法院工作量的穩(wěn)定，應(yīng)越來越傾向于事實認(rèn)定錯誤的案件。聯(lián)系到審判監(jiān)督程序頻繁開啟，暫時不可能消退的情勢，建議順勢將現(xiàn)行的審判監(jiān)督程序轉(zhuǎn)制為三審制。

    轉(zhuǎn)制后，目前已經(jīng)形成的審判格局沒有任何變化，但是，第一，實現(xiàn)了糾錯職能由程序外向程序內(nèi)的轉(zhuǎn)移，與再審程序脫鉤后，為再審之訴的進一步改革奠定了基礎(chǔ)；第二，由于法律對上訴權(quán)的保障優(yōu)于目前的申請再審權(quán)利，因而，訴權(quán)的程序保障得到強化，形成權(quán)利對權(quán)力的制約而非對權(quán)力的依賴；第 三，法院內(nèi)逐漸形成事實審與法律審的職能分工，上級法院法律指導(dǎo)功能加強，逐漸過渡到只審理有重大法律意義的案件，從而發(fā)揮統(tǒng)一司法尺度、提升司法品質(zhì)的作用。

    配合審級制度改革，要加強一、二審的事實審功能，增加審前證據(jù)開示程序，讓案件事實盡早固定，為糾紛的合意解決或當(dāng)事人對程序行為的自我歸責(zé)創(chuàng)造條件；在當(dāng)事人自主選擇速裁程序、實現(xiàn)案件分流的基礎(chǔ)上，放寬普通案件的審限，避免案件草率出手，為案件質(zhì)量打下堅實基礎(chǔ)。

    3.建立嚴(yán)格的再審制度。

    隨著訴訟外多元糾紛解決機制、程序內(nèi)審前證據(jù)開示制度以及三審制的建立，訴權(quán)已經(jīng)過多重訴訟程序的保障，其申請再審權(quán)利也將隨著程序的展開而受到約束。因此，再審權(quán)利只能行使一次，其他公權(quán)力的依托也應(yīng)被取消，反復(fù)申訴至少應(yīng)在法律意義上隨著訴權(quán)的消滅而不復(fù)存在。至于其政治性的申訴權(quán)，應(yīng)當(dāng)通過憲法權(quán)利保障制度實現(xiàn)。

    4.建立涉訴信訪終結(jié)機制。

    立法修改前建立涉訴信訪案件終結(jié)的過渡機制,對目前的涉訴信訪案件,甄別復(fù)查后作出終結(jié)性意見，當(dāng)事人以同一事實、理由又繼續(xù)申訴的法院不予辦理。甄別復(fù)查程序，一般應(yīng)按照申請再審審查程序組成合議庭，采用調(diào)卷審查、聽證等方式。案件終結(jié)性意見由高級法院作出，或中級法院報高級法院審核作出。終結(jié)性意見做出后，信訪人繼續(xù)信訪的，人民法院不再登記、接訪。其困難救助、安撫穩(wěn)控工作應(yīng)由職能部門和基層政府開展。對經(jīng)過最終處理程序做出處理決定的，任何機關(guān)不再受理。

    結(jié)語

    審判權(quán)與訴權(quán)的協(xié)調(diào)、平衡，是訴訟制度發(fā)展與變革的動力和主題，也是治理涉訴信訪的根本途徑。從訴訟制度的角度看，涉訴信訪產(chǎn)生于審判權(quán)與訴權(quán)的制約失衡，其治理也應(yīng)當(dāng)圍繞保障二者的協(xié)調(diào)運行而展開。權(quán)力和權(quán)利只有在訴訟程序內(nèi)得到切實保障和制約，涉訴信訪問題才可能在制度范圍內(nèi)逐步解決。