中辦、國(guó)辦2009年轉(zhuǎn)發(fā)的《中央政法委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)已成為我國(guó)自2004年以來集中整治涉法涉訴信訪問題的一個(gè)分水嶺，《意見》指明了涉法涉訴信訪問題應(yīng)回歸法治程序解決的基本方向。2010年3月，全國(guó)政法機(jī)關(guān)開展了為期1年半的涉法涉訴積案評(píng)查和清理活動(dòng)，其重大意義絕不僅在通過評(píng)查清理活動(dòng)一次性解決2009年底以前發(fā)生和積累下來的信訪積案，更深遠(yuǎn)的意義在于沿著中央指明的方向，為政法機(jī)關(guān)下一步從回歸法治程序高度，探索和建構(gòu)解決涉法涉訴信訪問題的長(zhǎng)效機(jī)制創(chuàng)造條件、提供思路。隨著評(píng)查清理活動(dòng)結(jié)束，一場(chǎng)更深刻的制度變革必將提上議事日程，人民法院作為司法權(quán)威的主要代表，應(yīng)該成為這場(chǎng)變革的率先實(shí)踐者和困境走出者。筆者認(rèn)為，可從案件入口環(huán)節(jié)確立分流機(jī)制、審執(zhí)環(huán)節(jié)完善監(jiān)督機(jī)制、出口環(huán)節(jié)暢通終結(jié)機(jī)制來探索解決涉訴信訪問題的法治回歸之途。

  一、承認(rèn)司法有限，確立分流機(jī)制

  周永康同志明確指出：“對(duì)改革、發(fā)展過程中引發(fā)的一些問題，不要輕易納入司法渠道。”中央領(lǐng)導(dǎo)指示精神就是要求我們必須深刻認(rèn)識(shí)和把握司法有限原則：一方面，要認(rèn)識(shí)到司法只是社會(huì)矛盾多元解決機(jī)制之一，是其中一個(gè)環(huán)節(jié)，很多問題司法不宜介入或過早介入。如果忽視這個(gè)前提而盲目擴(kuò)張司法權(quán)，后果就是矛盾沒有解決，卻制造一大堆信訪，司法權(quán)威為此受損，回歸法治之途遙遙無期；另一方面，要全面認(rèn)識(shí)司法有限原則。既要認(rèn)識(shí)到在審執(zhí)環(huán)節(jié)司法可能無作為的一面，也要認(rèn)識(shí)到在立案環(huán)節(jié)通過調(diào)解或與其他解決機(jī)制對(duì)接的司法大有作為的一面。因此，司法有限原則的深刻性在于：法院有能力解決的，堅(jiān)決受理進(jìn)來公正高效解決，將有限的司法資源用于真正有需求的群體；法院無能力解決的，要在充分了解案件背景、預(yù)測(cè)社會(huì)影響和涉及問題的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮司法智慧，將“疑難雜癥”通過引導(dǎo)、移送或?qū)拥确绞椒至鹘o解決起來更有優(yōu)勢(shì)的部門。這種既非大包大攬亦非一推了之、正確把握司法介入時(shí)機(jī)和程度、最大程度發(fā)揮司法優(yōu)勢(shì)、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌一切積極因素來幫助當(dāng)事人維護(hù)切實(shí)利益的理性和現(xiàn)實(shí)態(tài)度，才是法院對(duì)民眾司法需求的一種正確回應(yīng)，才是科學(xué)發(fā)展觀與司法規(guī)律的正確結(jié)合。

  二、遵循司法規(guī)律，完善監(jiān)督機(jī)制

  以完善民事案件審判監(jiān)督機(jī)制為例探討，針對(duì)近幾年案件呈井噴式增長(zhǎng)和民事申請(qǐng)?jiān)賹忞y問題，將案件審級(jí)下移并將民事申訴改造成“再審之訴”無疑是正確的。但實(shí)踐中卻出現(xiàn)了進(jìn)京訪激增、矛盾大量上移的現(xiàn)象，案多人少的市縣法院出現(xiàn)了案件瑕疵增多、案件效果難以兼顧、調(diào)解工作無法深入的傾向。從作為辦案效果晴雨表的涉訴信訪案件類型看，涉訴信訪難題的癥結(jié)在于目前的訴訟程序內(nèi)缺乏行之有效的案件瑕疵發(fā)現(xiàn)和補(bǔ)救機(jī)制，瑕疵案件只能被大量積壓在信訪申訴之中。筆者認(rèn)為，解決之策并非另行創(chuàng)新制度，而是遵循司法規(guī)律進(jìn)一步完善“再審之訴”，整合已有制度的優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮出“再審之訴”補(bǔ)救案件瑕疵的審判監(jiān)督功能，而當(dāng)下在已有的民事申請(qǐng)?jiān)賹弻彶槌绦蛑性鲈O(shè)兩個(gè)本不該缺失的配套程序乃關(guān)鍵之舉。

  其一，增設(shè)原審法院先行處理程序。

  “再審之訴”是當(dāng)事人不服原審法院生效裁判而提起的訴訟，并非第三審，因此“再審之訴”提起之前應(yīng)當(dāng)有一個(gè)原審法院先行處理程序，才符合訴權(quán)產(chǎn)生的司法規(guī)律，即只有在原審法院拒絕糾正或確認(rèn)案件瑕疵的情況下，當(dāng)事人再審訴權(quán)才得以產(chǎn)生。并且，民事訴訟法第一百七十七條原審法院依職權(quán)啟動(dòng)再審的規(guī)定，也為先行處理程序的存在提供了法律上的依據(jù)和要求。但目前的民事申請(qǐng)?jiān)賹彊C(jī)制缺失這個(gè)前置程序，當(dāng)事人再審訴權(quán)的獲得缺少正當(dāng)性，再加上免費(fèi)待遇，“再審之訴”必呈泛濫之勢(shì)，矛盾亦必將過多過早地上交上級(jí)法院，而原審法院自我糾錯(cuò)機(jī)制卻趨向落空。筆者認(rèn)為，先行處理程序可通過賦予原審法院判后答疑機(jī)制實(shí)質(zhì)性的復(fù)查功能來增設(shè)，為區(qū)別案件承辦人判后答疑，可稱之為復(fù)查答疑。作為一個(gè)獨(dú)立的案件復(fù)查程序，進(jìn)入復(fù)查答疑程序的案件，應(yīng)編立獨(dú)立的案號(hào)，有獨(dú)立的承辦人，有明確的復(fù)查期限，需針對(duì)當(dāng)事人判后答疑請(qǐng)求制作獨(dú)立的審查報(bào)告和復(fù)查結(jié)果告知書。為使程序增設(shè)效益最大化，復(fù)查答疑可同時(shí)承擔(dān)起法院內(nèi)部的案件質(zhì)量評(píng)查職能，使案件評(píng)查工作從原先偏重形式瑕疵的抽查轉(zhuǎn)為偏重實(shí)體效果的針對(duì)性審查。這樣，復(fù)查答疑就有了三項(xiàng)職能：案件復(fù)查、質(zhì)量評(píng)查和做當(dāng)事人服判息訴工作，內(nèi)容兼顧質(zhì)量、效率和效果。有了這道先行處理程序，解決案件瑕疵的重心就會(huì)大幅下移，上級(jí)法院再審立案審查工作即申請(qǐng)?jiān)賹弿?fù)查工作，才能就復(fù)查答疑結(jié)果作更有針對(duì)性地審查，才能充分做好立案釋明、調(diào)解和服判息訴工作。

  其二，增設(shè)再審立案審查的救濟(jì)程序。

  按照訴權(quán)保護(hù)的司法規(guī)律，只要是實(shí)質(zhì)性立案審查而非二審案件形式上立案登記，就應(yīng)有一個(gè)上訴審或復(fù)審的救濟(jì)程序。因此，如當(dāng)事人對(duì)上級(jí)法院的駁回再審申請(qǐng)裁定不服，應(yīng)還能提起復(fù)審請(qǐng)求，上級(jí)法院應(yīng)專設(shè)業(yè)務(wù)部門，再次對(duì)其請(qǐng)求依據(jù)民事訴訟法第一百七十九條作再審事由是否成立的立案審查：如成立的，則撤銷原裁定立案再審，再審任務(wù)仍應(yīng)由原審判庭而非審監(jiān)庭承擔(dān)，上級(jí)法院也可將案件再審工作與對(duì)下級(jí)法院的案件質(zhì)量評(píng)查工作結(jié)合起來，以加強(qiáng)對(duì)條線審判和下級(jí)法院復(fù)查答疑工作的指導(dǎo)和監(jiān)督；如確不成立的，則作出駁回再審申請(qǐng)通知書，這是司法程序?qū)Π讣蓡栴}的最終結(jié)論，這種由原審法院的上一級(jí)法院作出法律終局結(jié)論，而不是一味去迎合“信上不信下”、“信訪不信法”的制度安排，才符合司法規(guī)律。當(dāng)事人如仍不服，則由承辦人視當(dāng)事人上訪情況決定是否啟動(dòng)案件終結(jié)程序，而不再有“再審之訴”外的無休止的申訴復(fù)查程序。

  三、彰顯司法權(quán)威，暢通終結(jié)機(jī)制

  終結(jié)程序是在當(dāng)事人合理訴求已解決到位的情況下，彰顯司法權(quán)威，“堅(jiān)決對(duì)無理上訪說不”的案件退出司法程序機(jī)制，已經(jīng)終結(jié)的案件，人大和黨委政府不再受理和交辦。目前，各地大致有最高人民法院審查終結(jié)、省級(jí)政法委無理訪甄別終結(jié)、高級(jí)人民法院報(bào)送最高人民法院備案終結(jié)三類終結(jié)機(jī)制。無論采用何種機(jī)制終結(jié)，關(guān)鍵都要有正確的案件終結(jié)業(yè)績(jī)觀：一是案件法律問題終結(jié)不等于案件終結(jié)。辦理終結(jié)案件，不能僅就案件法律問題來論案件終結(jié)問題，只有解決好了當(dāng)事人的合理訴求，尤其是民生困難，案件才可予以終結(jié)，這就是要用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作，把涉訴信訪工作作為當(dāng)前一項(xiàng)重要的民生工程來抓的核心要旨所在；二是解決民生困難決不等于花錢買平安。即使案件在法律上沒有瑕疵，只要涉案糾紛造成了當(dāng)事人或其被撫養(yǎng)人吃住、醫(yī)療、讀書、就業(yè)等民生困難的，特別是對(duì)刑事被害人、民事侵權(quán)損害受害人、土地征用、房屋拆遷、企業(yè)改制等利益受損人，應(yīng)積極爭(zhēng)取各方支持落實(shí)幫扶救助方案，解決其基本生活保障問題；三是案件無法改不等于案件不能終結(jié)。在案件瑕疵不宜糾正的情況下，只要合理補(bǔ)償和幫扶救助方案解決到位，即使當(dāng)事人執(zhí)意不接受，揪住案件瑕疵不放或漫天要價(jià)，仍可被認(rèn)定為無理訪，案件亦可終結(jié)?？梢?，終結(jié)案件承辦人的任務(wù)主要是“一書二方案”：案件的法律終局結(jié)論即駁回再審申請(qǐng)通知書，幫扶救助方案和地方穩(wěn)控方案。只有這樣，才算達(dá)到“法律問題能解決的解決到位、民生問題需救助的救助到位、穩(wěn)控措施該落實(shí)的落實(shí)到位”的終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)。

  筆者認(rèn)為，按如上程序進(jìn)行，既確保了案件瑕疵彌補(bǔ)的及時(shí)性，又救助了當(dāng)事人民生困難，既節(jié)約了司法成本，也降低了當(dāng)事人的救濟(jì)成本，涉訴上訪問題的解決可得以回歸法治程序處理軌道。

  （作者單位：浙江省高級(jí)人民法院）