中國行政管理學(xué)會到北京市調(diào)研督查考核工作

    2008 年 11 月上中旬，根據(jù)中國行政管理學(xué)會學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動實施方案，結(jié)合學(xué)會課題研究，組成以學(xué)會執(zhí)行副會長高小平為組長的調(diào)研組到北京市調(diào)研，學(xué)習(xí)考察北京開展督查考核工作的情況和經(jīng)驗?，F(xiàn)將調(diào)研收獲和體會簡要報告如下：

    一、基本情況

    北京市加強督查工作，把督查與績效考核結(jié)合起來，始于 1999 年。當(dāng)時兩件事促使市政府下決心解決“落實難”的問題，一是國務(wù)院頒布了《關(guān)于全面推進依法行政的決定》，而現(xiàn)實是連很多政策、領(lǐng)導(dǎo)批示的事情都很難落實，要依法行政、從嚴(yán)治政，難度更大；二是市政府黨組在“三講”教育過程中，廣泛聽取各方面意見，群眾對“政策打折”的意見比較突出。為了建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實、高效的政府 , 結(jié)合“三講”教育制定整改措施，北京市政府決定在市級國家行政機關(guān)中開展督查考核工作，并設(shè)立了非常設(shè)的機構(gòu)北京市督查考核辦公室。市督考辦由市政府辦公廳、市人事局、市監(jiān)察局等部門有關(guān)負責(zé)同志組成，市政府秘書長擔(dān)任主任，日常工作由市人事局和市政府辦公廳共同承擔(dān)，辦事機構(gòu)設(shè)在市人事局。督查考核的范圍是市政府辦公廳、市政府組成部門、市政府特設(shè)機構(gòu)、市政府直屬機構(gòu)、市政府部門管理機構(gòu)、市政府議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的常設(shè)辦事機構(gòu)和市政府相關(guān)的 62 個單位。督查考核的內(nèi)容包括： 1. 當(dāng)年市政府確定的工作目標(biāo)； 2. 市政府確定的重點工作任務(wù)完成情況； 3. 依法行政情況； 4. 勤政廉政建設(shè)情況； 5. 市政府領(lǐng)導(dǎo)明確要求列入督查考核的工作事項。督查考核的程序是：部門提出年度工作目標(biāo)，報市政府領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)；分解市政府工作任務(wù)，明確責(zé)任，建立制度；季度自查評價；半年現(xiàn)場聯(lián)合檢查；年終綜合考核評價（其中包括部門自查、社會滿意度調(diào)查、市領(lǐng)導(dǎo)聽匯報、領(lǐng)導(dǎo)投票推薦等）；市政府黨組會確定“政績突出單位”和“督查考核單項獎”，實施獎懲；根據(jù)《中共北京市委、市人民政府工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子職責(zé)績效考核工作實施辦法（試行）》及其實施細則的有關(guān)要求，從 2006 年開始，市督考辦將督查考核結(jié)果提交市委組織部，作為考核市政府工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子職責(zé)績效的重要內(nèi)容。

    九年來，這項工作不斷得到加強。政府督查考核工作逐步走上了規(guī)范化和制度化的軌道，取得比較明顯效果。

    （一）政府執(zhí)行力得到有效提升。 加強督查考核工作后，各部門和區(qū)縣政府對市委市政府重大決策、重要工作部署貫徹落實得力了，效率明顯提升。今年奧運會的成功舉辦，充分體現(xiàn)了北京市各級政府及各部門運行的有效性，政府執(zhí)行力比較高。

    （二）促進了各部門之間協(xié)調(diào)配合。 通過明確責(zé)任、深化督查考核工作，各部門逐漸建立了工作落實溝通會商機制，相互及時通報任務(wù)進展情況，協(xié)調(diào)解決各類問題，市政府重點工作得以全面完成。

    （三）基礎(chǔ)性行政管理工作取得進步。 通過加強督考工作，各部門梳理了以往的工作制度，建立完善了工作標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和流程，加強了監(jiān)督約束，促進了職責(zé)和作風(fēng)轉(zhuǎn)變，提高了工作效率，有利于各部門進一步自覺履行職責(zé)。政府自身建設(shè)得到了加強，增強了公務(wù)員的責(zé)任意識，確保了政令暢通，提高了依法行政的水平，促進了勤政廉政建設(shè)。

    （四）政府形象不斷得到改善。 通過加強督考工作，政府形象進一步改善，市民對政府評價的滿意度逐年提高，據(jù)零點調(diào)查公司民調(diào)， 2007 年公眾對北京市政府工作的滿意度為 74.6% ，比上年提高 1.1 個百分點。督考工作也得到了中央有關(guān)部門的認可，原國家人事部專門發(fā)了簡報，對北京市的做法給予好評。

    二、主要做法和特點

    1 、規(guī)則引領(lǐng)，制度創(chuàng)新。 為加強督查考核工作，北京市專門頒布了《北京市市級國家行政機關(guān)從嚴(yán)治政實施工作目標(biāo)督查考核暫行辦法》等制度。每年度結(jié)合重點工作，適當(dāng)修訂和出臺有關(guān)制度。如， 2007 年制定了《關(guān)于切實加強本市國家行政機關(guān)基礎(chǔ)工作的意見》，要求各部門瞄準(zhǔn)“職責(zé)清、情況明、數(shù)字準(zhǔn)、作風(fēng)正、效率高”的目標(biāo)，圍繞奧運籌辦決戰(zhàn)的工作要求，以提高政府工作質(zhì)量和效率為切入點，進一步夯實工作基礎(chǔ)。北京市加強政府自身建設(shè)所制定的制度，初步實現(xiàn)了“三個結(jié)合”、“三個掛鉤”，即督查工作與目標(biāo)管理相結(jié)合，干部考核與績效評估相結(jié)合，統(tǒng)一管理（市督考辦）與部門負責(zé)（市辦公廳督查室、市人事局、市監(jiān)察局）相結(jié)合，將政府工作落實情況與領(lǐng)導(dǎo)班子履職考核掛鉤、考核結(jié)果與獎懲掛鉤、督考工作與干部任用掛鉤。這些做法，有一定的創(chuàng)新性。

    2 、簡便易行，注重實效。 督考工作在市長、常務(wù)副市長領(lǐng)導(dǎo)下進行，根據(jù)市政府確定的工作方針和部署，按照政府部門的工作職能，堅持精簡、統(tǒng)一、效能的原則，遵循科學(xué)、簡便、權(quán)威的方針，采取“考核任務(wù)、評價工作、分類考評、綜合確定”的方法，注意抓關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以考核市政府重點工作任務(wù)完成情況為主體，帶動整體督考工作。如去年主要考核奧運倒排期折子工程、民生工程等，將實現(xiàn)“五無目標(biāo)”（無零就業(yè)家庭、無城鎮(zhèn)危房戶、無重大重復(fù)上訪戶、無救助盲點、無拖欠工資現(xiàn)象）納入考核。在全市范圍內(nèi)創(chuàng)建“教育健康示范村”、“法律服務(wù)室”，提高了公共服務(wù)水平。這樣做，既堅持了績效評估的全面性原則，又突出了重點，便于操作，實現(xiàn)了督查力度、覆蓋廣度、推進深度、繁簡程度的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免了其他地方出現(xiàn)的績效評估搞得過于煩瑣，難以持續(xù)的問題，也解決了以往幾個部門“多頭管理”、“各自為政”和“重復(fù)考評”等問題。

    3 、尊重民意，綜合評價。 北京市本著“部門負責(zé)、市民關(guān)注、確屬重點、宜于評價”的原則，由市政府督考辦采取招標(biāo)方式委托專業(yè)調(diào)查公司，針對各部門不同服務(wù)對象，進行滿意度調(diào)查，民調(diào)結(jié)果作為考核的參考依據(jù)。在各部門自檢自查、互評互議、調(diào)查公司“公眾滿意度分析”的基礎(chǔ)上，市督考辦匯總各專項考核結(jié)果，并結(jié)合日常督查考核記錄、年中檢查情況，對各部門提出綜合評價意見，再由市政府領(lǐng)導(dǎo)同志和各區(qū)縣政府、市政府各部門、各單位負責(zé)人投票，同時將推薦表送請市委常委劃票，最后得出考評結(jié)果。做到“自己說”、“互相議”、“群眾評”與“領(lǐng)導(dǎo)定”的四位一體，合力推動督考工作。

    三、啟示與建議

    探索建立政府督查和績效管理體系，提高督查效能和政府執(zhí)行力、公信力，是建設(shè)服務(wù)型政府的重要環(huán)節(jié)。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，北京市積極探索加強督促檢查工作的新思路、新途徑、新舉措，運用績效管理手段，推動督查工作深入開展，在這方面提供了有益的經(jīng)驗。但也存在一些不足，主要是督查工作與績效管理內(nèi)在整合還不夠，績效評估體系不健全不完善。調(diào)研組與北京市有關(guān)方面共同研究了改進的意見，有些能改進的，北京市準(zhǔn)備在下一年度工作中即著手改，有些問題不是一個地方能解決的，需要在更高層面研究改進。

    一是要推動形成績效管理的統(tǒng)一性規(guī)則。 黨的十七屆二中會議通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》提出：“推行政府績效管理和行政問責(zé)制度，建立科學(xué)合理的政府績效評估指標(biāo)體系和評估機制”。《國務(wù)院工作規(guī)則》和中組部印發(fā)實施的《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》、《 國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強督促檢查切實抓好工作落實的意見》 等文件，對 提高政府 績效提出了要求，近年來國務(wù)院在政府工作報告中多次提到要“研究建立中國的政府績效評估體系”，“建立績效管理制度”。但是，指導(dǎo)績效管理的總體性規(guī)范性文件尚未形成，難以適應(yīng)我國政府效能建設(shè)的實踐需要。地方政府開展績效評估中已具有相當(dāng)規(guī)模和基礎(chǔ)，不少省、市發(fā)布文件推行這一制度，在實踐中積累了較豐富的經(jīng)驗，現(xiàn)在出臺國家層面的統(tǒng)一績效規(guī)則，時機基本成熟。建議由國務(wù)院辦公廳督查室、國家公務(wù)員局牽頭，起草文件，盡快形成國務(wù)院對績效管理的指導(dǎo)性意見，高起點定位，規(guī)定政府績效管理的指導(dǎo)思想和基本原則，設(shè)計將政府督查與績效評估兼容的指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)，明確相應(yīng)的工作程序和具體方法，規(guī)范績效管理的組織、領(lǐng)導(dǎo)、實施、運行和結(jié)果應(yīng)用等制度。在此基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達國家的制度化和法制化經(jīng)驗，考慮啟動績效管理的立法進程。

    二是要建立績效管理配套的長效機制。 逐步構(gòu)建與績效管理相配套的統(tǒng)計、財務(wù)、政務(wù)公開、績效評估、行政問責(zé)和獎懲等制度，利用政府信息化平臺，將政務(wù)信息、督查信息與改進績效實現(xiàn)連動，建立開放性的績效評估資源配置機制，通過績效信息的有效流轉(zhuǎn)和運用，推動政府管理和服務(wù)創(chuàng)新，實現(xiàn)政府績效管理的長效化、常態(tài)化。建立《政府績效評估報告（白皮書或藍皮書）》制度，由政府有關(guān)部門組織或委托中介機構(gòu)定期發(fā)布，接受人民群眾監(jiān)督。

    三是要加強政府績效的理論研究和績效管理實踐經(jīng)驗交流。 績效管理和績效評估是舶來的新興事物，其基本內(nèi)涵和范疇國際上存在不同看法，指標(biāo)體系設(shè)計和評估方法等方面都有很多難題，將政府督查與績效管理在制度層面進行整合，尚處于探索階段。應(yīng)推動政府績效的理論和實踐研究，加強對 以人為本的政府觀、政績觀和績效觀，以及 績效管理的功能、定位等方面的理論研究，發(fā)揮專業(yè)評估和研究機構(gòu)的作用，強化對政府績效管理的技術(shù)指導(dǎo)，為政府提高效能服務(wù)。 中國行政管理學(xué)會績效管理研究分會在全國團結(jié)了一批對績效管理研究有素、成果豐碩的專家學(xué)者，可作為咨詢研究、智力支持和經(jīng)驗推廣的平臺，協(xié)助政府推進試點工作。

                                                （調(diào)研組成員：高小平 鮑靜 張定安）